实施城镇化战略进程中农村土地流转问题及建议

民盟黑龙江省委员会

　　城镇化是城镇人口增加、城镇规模扩大、乡村人口向城镇流动及城市文明向农村扩散而引起的人们生产生活方式转变和价值观念变迁的过程。近年来，我省城镇化步伐加快,城镇化率提升到56.5%，但也面临许多问题，特别是现行土地流转制度问题颇多，急需进行调整。

　　一是农村土地流转没有一套完整的政策保障体系，保证农民利益的政策措施不够完善,从而影响和阻碍了农村土地的流转。

　　二是社会保障机制尚不健全，土地流转后，对于农民的生存就业问题以及社会保障问题，现有政策难以给予解决。

　　三是法律规定的精神不一致，影响农村宅基地的流转。《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者用于非农业建设，造成“集体建设用地必经转为国有以后才能进入一级市场流转”的状况，从而在立法意旨上，限制了集体建设用地进入市场，但同时又与《物权法》的基本精神相悖。

　　四是产权不明晰，农民权益得不到保障。现有的家庭联产承包责任制农地的国家或集体所有，实际上归属于农村集体组织村委会，土地集体所有往往成为实际上的村委会主任和村委会少数人所有，出租和变相出卖集体土地，从中寻租侵占挪用国家征地补偿的现象严重。

　　五是土地流转方式单一,无法保障农民权益,导致土地流转困难。农民工进城务工的机会少，很难找到长期而稳定的工作。由于劳动力转移的流转性和收益的不确定性，导致农户不愿意放弃土地经营权。现行土地流转方式单一，采用出租转包的形式，土地流转后农民大多只能获得固定的租金或补偿，无法获得出让土地经营所获得的增值收益。基于以上分析，特建议如下：

　　建议：

　　一、完善政策法规，扩大农村土地的流转空间。应该在《中华人民共和国宪法》的框架下，按照同地同价同权原则，赋予集体土地所有者流转集体土地的权力，让农村的建设用地享受到与国有土地平等的权益,扩大农村土地的流转空间。一是尽快修改《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国民法通则》等法律法规中限制农村集体建设用地使用权流转的有关条款。二是在即将制定的民法典中，明确规定集体土地使用权人，有权独立处分自己的土地使用权，来满足其经营和消费需要。建立完善的集体土地产权登记制度，为集体土地确权发证。三是合理确定地方人民政府、农村集体经济组织、土地使用权人三者之间的收益分配比例，积极探索土地流转的合理价格形成机制，确保农民持续增收。

　　二、采取措施促进有效流转。一是建立土地流转市场，实现土地流转市场化。流转农村集体土地应按照同地同价原则，及时足额给农民合理补偿。坚持市场决定流转价格，村委会或村民集体组织要发挥好农村集体利益的代表作用，维护农民的收益权，同时保证受让方的低成本经营，提高农民收入。二是实现土地流转模式多样化，增加农民土地流转的收入来源。三是村民集体组织要向农民提供更多的信息服务，农民要加强学习提高知识水平和自我保护意识，不断缩小城乡收入差距。

　　三、建立健全农村社会保障体系，探索多元化养老体系。一是制定失地农民社会保险条例，将失地农民全部纳入社保，从根本上解决失地农民的长远生计问题。在失地农民社会保险项目中可优先考虑养老保险，二是医疗保险失业保险，资金由政府、农村集体组织、被征地农民分别承担，成立基金管理机构，引入市场机制，实现依法监管，切实提高基金使用效益，解决失地农民社会保险问题。三是在当前农村传统养老功能弱化、社会养老保障不足的前提下，积极探索新的养老模式。我国农村应该实行以家庭养老为基础，以国家普惠式的农村社会养老为支柱，以房屋养老、土地换保养老等多种模式为补充的多元化养老体系。

　　四、通过户籍制度改革，消除农村剩余劳动力转移障碍。户籍制度改革必须打破农业与非农业户口管理二元结构，建立统一的户口登记制度；把户口与福利因素分离；逐渐建立以居住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口和非农业人口的户籍管理制度。对在小城镇有固定居所稳定收入的人员，列入小城镇户籍管理，在子女入托入学就业参军等方面享受城镇居民同等待遇逐步实现城乡户口的一体化管理，削弱甚至取消就业及其他社会保障对农民的歧视政策只有这样才有利于对农民利益的保护，有利于农村土地流转，有利于承包经营权的稳定，有利于农村劳动力的转移。

　　五、完善“双置换”机制，建立农民的基本生活、就业和创业的保障机制。一是降低农民的离土代价。地方政府在推进农业规模经营过程中，必须尊重农民的意愿，在农民没有获得稳定的非农收入来源前，不要给农民施加压力让他们转出耕地；即使进入城市的农民，也允许保留土地承包权；二是将承包地换社保改变成土地换保障，这里的“土地”不仅包括农民的承包土地，还包括全部集体建设用地和集体公用地；这里的“保障”不仅仅是保障离土农民基本生活的“社保”，还要为离土农民提供就业、创业的保障。要让农民以入股方式流转土地承包经营权，农民作为股东，采取土地股份合作形式，参与农业开发经营。农民在流转土地后，仍然可以获得地租收入、农业政策性贴补收入，务农工资收入以及股权分红收入。三是将农民宅基地换城镇住房变成农民宅基地换城镇商品住房，让农民获得和城里人一样的完全的房屋财产权。要降低农民集中居住后的生活成本。

　　六、提升城镇化服务农村居民生产生活需要的能力。第一，应加强农业转移人口权益维护，健全农业转移人口工会组织,依法保障农业转移人口获得合理的劳动报酬、休假休息和劳动保护,逐步缩小农业转移人口与城市工人的待遇差别。积极创新形式、拓展渠道，构建就业平台，推进再就业援助，开发就业岗位，完善就业服务，尽快形成覆盖城乡的公共就业服务网络。选择具有一定条件的城镇，着力改善基础设施条件，优化产业发展环境，做好就业、创业平台建设工作。第二，应将与企业建立稳定劳动关系的农业转移人口纳入城镇职工基本养老和医疗保险范围，解决农业转移人口的工伤保险、大病医疗保险,完善社会养老保险跨区域接续方法。对因失地而失去生活保障的农业转移人口，无条件转为城镇人口，纳入城镇社会保险体系，多渠道多形式改善农业转移人口居住条件。第三，应以流入地全日制公办中小学为主，保证农业转移人口随迁子女平等接受义务教育，并做好与高中阶段教育的衔接。建立健全政府主导、社会参与的农村留守儿童关爱服务体系，办好寄宿制学校，加强心理健康教育，为留守儿童提供良好教育。以提高专业技能、增强竞争能力为目标，开展多种形式的农业转移人口职业技术教育和成人教育。