东北网11月3日电 按规定，扎龙湿地遭挖沟破坏事件正常该归大庆市林甸县林业局负责处理，可是，该局却以案件已报到扎龙自然保护区管理局为由拒绝对破坏者下达行政处罚决定书。但是，隶属齐齐哈尔市政府的保护区管理局是不允许跨区域执法的。

    扎龙湿地缺水、核心区内移民存在困难，这些因素使得扎龙湿地“喘息困难”。有关人士认为，还有一个因素也在影响着扎龙湿地的有效保护：扎龙湿地管理和保护工作上的体制不畅通严重干扰了这块世界级湿地的保护事业的发展，使本已经深受“迫害”的扎龙雪上加霜。

    多个部门各管一片

    扎龙湿地的行政区划分属齐齐哈尔市和大庆市，保护区管理局受黑龙江省林业厅和齐齐哈尔市政府双重领导，水、草分别归水利部门、畜牧部门管理，保护区管理局没有自然资源管理权，致使诸多问题无法协调解决。扎龙自然保护区管理局有关负责人以“三条大沟挖进扎龙湿地事件”为例，说明扎龙在管理和执法上的弊病。

    据其介绍，按照《黑龙江省湿地保护条例》的规定，这起事件正常的管理权限应由大庆市林甸县林业局负责处理，可是，林甸县有关方面却以案件已报到扎龙保护区管理局为由拒绝对该起事件下达行政处罚决定书。而按照有关规定，隶属齐齐哈尔市政府的保护区管理局是不允许跨区域执法的。

    对此，林甸县林业局有关负责人表示：既然扎龙保护区管理局已经接了这起案件，就应该由他们处理。虽然按规定应该由事件所在区域的县级林业主管机关处理，可是，如此大的湿地破坏事件，县一级的林业机关是没有权力处理的。

    由于对管理和执法体制认识上存在的严重分歧，这起事件的行政处罚决定书至今没有下达。最终在省林业厅的干预下，由破坏方将湿地“恢复原样”。

    管理体制存在先天缺陷

    哈尔滨工程大学教授徐维波向记者分析扎龙生态问题时，认为保护区的管理体制是一个先天的缺陷：土地使用权归地方政府，保护区没有土地使用权，所以无权限制老百姓的开荒和渔猎。保护区内的生态资源分别由行政区划内的县、乡政府各管一片；水利、渔业、畜牧等部门各管一条线。他们从各自职能和利益的角度上去从事生产和开发利用自然资源，追求的是本地区和本部门的利益，很少考虑综合效益，更谈不上生态效益。在这种条块分割的资源管理体制下，保护区处在被动位置，对于自然资源盲目开发利用活动的管理显得无能为力。

    扎龙保护区管理局李长友局长告诉记者，每年扎龙自然保护区的经费大致是这样的：齐齐哈尔市政府每年拨给他们30多万元，旅游门票收入50万元，国家林业局视项目而定给几十万元，共收入100多万元。而这笔费用，除去工作人员和退休人员的正常开支外所剩无几。

    “他们还有人给出经费呢，这些年来国家给扎龙湿地拨付的经费和物资我们一点都没得到，就连要一台摩托车都没有解决。”扎龙保护区跨越某县的县林业局局长牢骚满腹：“我们只是负责防火、治沙，可一旦出了事却要追究我们的责任，这活儿难干啊！”

    有专家认为，要恢复扎龙湿地保护区水草肥美的景象，最紧要的是恢复湿地水流通畅，让湿地不再“口渴难耐”。而同时，必须解决管理部门条块分割的问题，使违规开发得到有效控制。

    要保护完整的生态系统

    乌裕尔河作为扎龙湿地母亲河的地位是不能忽视的，但其周边城镇企业与农业发展所产生的污水与农药却在严重侵蚀着湿地。

    据介绍，乌裕尔河沿岸及附近的克东、克山、拜泉、依安、富裕、林甸等县，分布着制糖、酿造、食品、纺织、造纸、机械、化工、医药、建筑等为主的工厂，现有企业541个。克山、克东、依安县的工业废水直接通过自然水沟排入乌裕尔河，富裕、林甸两县排入沼泽地。一年的总污水量是910亿立方米，仅齐齐哈尔和富拉尔基的二十多座大型工厂日排污水就在9300吨以上。其次是农业污染，区内灌溉面积有4万公顷，一年用化肥10200吨、农药90吨，还有大量的杀虫剂、除莠剂流入保护区。

    李长友认为成立一个乌裕尔河管委会是比较切实可行的办法。他告诉记者，保护区保护的应该是一个完整的湿地生态系统。这一系统的多资源性和动态性决定了保护范围不应仅仅是局限在保护区内。保护区资源权属关系复杂，社区经济发展与湿地保护关系重大，尤其是湿地赖以生存的乌裕尔河和双阳河中上游流经的城镇工业发展带来的河水污染及其他问题都直接威胁着湿地的生存。这说明，靠保护区管理机构本身是很难完成这项任务的，尤其是处在国家财力困难、保护区各方面力量弱小、资源没有实行统一管理的情况下。他认为，鉴于这种情况，最好成立一个由所在地政府牵头、各有关部门参加的乌裕尔河流域资源联合保护委员会。

    如何才能管好扎龙湿地

    “归根结底是要解决一个体制问题。”扎龙湿地相关部门负责人说：“扎龙管理体制问题不解决，工作开展起来困难重重。”

    这位负责人曾经建议，成立一个由省林业厅、大庆市政府和齐齐哈尔市政府领导组成的扎龙保护区管理委员会，以便共商保护区管护大计，统一管理扎龙保护区行政事务。这样可以解决水资源危机问题，建立一个比较好的补水机制，当湿地缺水的时候能够及时从嫩江调水，避免干旱造成湿地的退化和损害；还可以尽快制定《扎龙自然保护区管理条例》，把扎龙湿地和扎龙保护区的保护纳入法制化轨道；并且，可以制定区域性的社会经济发展规划，把社会经济发展和自然保护结合起来，做出区域性经济规划，这样才能使扎龙湿地的资源得到保护和合理利用。

    然而，针对齐齐哈尔市政府的设想和建议，大庆市政府有着不同的想法。他们认为，大庆市政府在扎龙保护区成立以来投入资金近30亿元人民币，且扎龙湿地大部分面积跨越大庆行政区，大庆有理由参与湿地的管理和保护。大庆市政府基本认同齐齐哈尔市政府关于设立扎龙保护区管委会的构想，由省林业厅、齐齐哈尔市政府、大庆市政府领导组成管委会。但大庆方面建议设立两个保护区管理局，分别为“扎龙自然保护区大庆管理局”和“扎龙自然保护区齐齐哈尔管理局”，在扎龙保护区管委会的领导下负责本行政区内的管理和保护事务。“我们只尽义务不享有权利，这对大庆人不公平。”一位有关负责人说。

    对此，齐齐哈尔市政府认为，“一区两局”的管理体制必定造成新的分割、职能交叉、体制不顺，势必导致生态差异，不利于保护扎龙湿地生态系统的完整性。“扎龙是齐齐哈尔人民的扎龙，鹤城是齐齐哈尔市的城市名片，我们不能没有扎龙。”齐齐哈尔市一位负责人称。

    据记者了解，目前，省政府正在酝酿扎龙保护区管理体制改革。据介绍，新的管理体制出台后，扎龙保护区的管理模式将以立法的形式固定下来。