东北网11月7日讯 首次委托社会力量起草，出台历时最长，社会广为关注。经数度激烈辩论的《哈尔滨市养犬管理条例》出台后，管理养犬的话题热度依旧。法规出台前后不同利益群体意见的表达、碰撞与博弈，地方立法更加透明化、人性化，市民甚至外地友人的积极关注和参与，都在从不同维度为城市管犬之道“求解”。
有权害怕
如果再发生人与犬的“惊吓纠纷”，市民有了“捍卫情绪”的法律依据。几度“论战”和修改，《条例》中10个字确定的背后，是立法人性化的支撑。
尊重情绪，《哈尔滨市养犬管理条例》的亮点。
“惊吓”是一种情绪，从医学角度看，人有喜、怒、忧、思、悲、惊、恐等七种情绪。《哈尔滨市养犬管理条例》的制定，充分考虑到了这些情绪。
《条例》第三章第十九条规定“禁止饲养烈性犬、大型犬”。这10个字的出台，却是经历了反复的修改过程，每一次修改都基于尊重人的情绪这个出发点。
在回顾这些修改过程时，市人大常委会法制工作室立法一处副处长尹皓抱来了两摞各约5厘米厚的卷宗。立法档案非常详细，让人印象最深的是众多网上建议。
尹皓说，《哈尔滨市养犬管理条例》是我市第一个委托社会力量起草的法案，也是从起草到出台历时时间最长的法案。从2008年7月，市人大与委托起草单位———黑龙江政法干部管理学院签约，到本月《条例》公布，历时3年多。这是因为社会各阶层对这个问题都特别关注，意见“对峙”也最为强烈。为此，起草《条例》的所有工作人员深入各区、街道办、社区调研，广泛倾听市民各种意见，法规几经激烈讨论、数易其稿。
而其中竞争最为激烈的则是禁养的范围。在2009年4月报审的《哈尔滨市养犬管理条例(草案)》代拟稿中，禁养的范围为“重点管理区内禁止饲养烈性犬”，并不包括大型犬。2010年9月7日在市人大法制委全体会议上，有委员提出，许多大型犬虽然不伤人，但由于体形庞大，会对人造成惊吓，建议在专家代拟稿的基础上，将大型犬列进去。当时，委员们对此并没有很强烈的疑义，因为许多人都有过被大型犬吓到的经历。虽然大型犬的主人会马上过来说：“它不咬人。”但“害怕”并不仅仅来自对人身伤害的危险。
尹皓不养狗，但也不排斥狗。她和所有的委员一样，希望客观、中立地制定好这个条例。她在网上逐条查看市民意见，在数百条的市民意见中，有的言辞十分激烈，有的十分恳切，一位叫“爱松狮”的网友提出了很多意见，其中说到：“我们养的松狮已经成为家庭的一员，如果禁养请考虑一下这些家庭的感受……”
“爱松狮”情真意切的表达打动了尹皓，她觉得，网民说得有道理。在2011年5月市人大法制工作室集体研究《条例》时，尹皓提出把“禁养大型犬”删掉的意见，获得其他人的支持。
可今年7月7日，在法制委员会开会再次讨论时，市公安局犬类管理所工作人员却提出，大型犬还是应该列入禁养范围。尹皓当时感到很意外，因为从执法的角度看，禁养大型犬会给执法增加更大的难度。她没想到，作为执法主体的犬类管理部门会提出这一意见。但犬类管理所所长尤龙说，这一提议的动机来自工作中接触到的案例，毕竟不养大型犬的人比养大型犬的人多很多，受过大型犬惊吓的人也不在少数，一些老年人甚至因惊吓过度而住院。就在他来开会的前几天，一条大型犬突然将两条前腿趴到一位老人的肩膀上，老人惊吓过度心脏病发作。事后老人家人已到法院起诉犬主人。
尊重大多数人的情绪，执法主体不怕增加执法难度的这个提议受到重视。当时，距市十三届人大常委会第三十次会议审议《哈尔滨市养犬管理条例(草案修改稿)》还有12天。市人大法制工作室将市公安局相关的领导找来多次研究，市公安局也对禁养范围的修改极其重视，以市局的名义拿出了意见。于是，在市人大常委会上审议通过的《条例》中，就有了“禁止饲养烈性犬、大型犬”的规定。
不过，同样出于考虑各方利益的人性化原则，在顾及养犬人情绪的基础上，《条例》第六十九条中又提出：“本条例实施前居民饲养的烈性犬、大型犬的处理办法，由市公安机关制定并公布。在第十九条中提出：“烈性犬、大型犬品种的目录，由市公安机关会同市畜牧兽医行政管理部门确定，并向社会公布。”
目前，居民现有的大型犬和烈性犬处理办法还在制定中，但据透露，有关部门已初步确定，居民正在饲养的性格较为温驯的大型犬，将允许居民继续饲养，直至其自然死亡。烈性犬则将严格禁止市区居民饲养，有条件的居民可将烈性犬送至非限养区域寄养，或送至政府成立的犬只留检机构处理。
管理观念之变
无论是三年内未动过一字的内容还是反复修改的条款，立法之初都考虑到法规能否有效执行。其背后还有从管理到服务的管理观念的变化。
在狗面前，养狗人和不养狗的人，都觉得自己是弱势方。一些不养狗的市民说，怕狗、讨厌狗都不敢表现出来，否则动辄就被扣上“没爱心”的大帽子。而养狗的人对《条例》的反应更为激烈。尹皓接到过一个电话，打电话的市民怒问：“1条狗收300元服务费，全市就算20万只狗，一年是多少钱？你们收这么多钱要底要干什么！”尹皓说，《条例》中规定“养犬人应当按照年度缴纳管理服务费，第一年每只缴费三百元，以后每年缴费二百元。”向养犬人收取这些费用的用途在《条例》中有明确的说明：“管理服务费应当用于犬只的免疫、电子身份标识制作、伤人责任保险、尸体无害化处理及留检机构建设等项服务。”而且，在第三十二条中，对于可以免缴管理服务费的人群、可以减半收取服务费的条件也做了规定。
从服务费的收取数额的变化上，更可以看出立法观念的改变。尹皓说，在立法前征集市民意见阶段，一些不养狗的市民建议服务费收得越高越好。这个想法还是来自于即将废止的《哈尔滨市限制养犬规定》，其基本思路是通过高额收取注册登记费及疫苗注射费以及各项罚款来严格限制养犬。然而，在实际中“高收费限养”的立法本意并未实现，或者说失败了。由于忽视了养犬者的利益而引起他们的不满，加之收费过高，导致“黑户犬”和未免疫犬泛滥，犬的数量有增无减。2008年，实行集中免疫登记的犬只有两万余只，2009-2010年竟无人来给犬只办理登记和年检，据估算全市大约有20余万只无证犬游离于管理之外，引发一系列社会问题。犬伤人事件也在逐年增加。仅2009年，有记录的就有34264人被犬伤害，2010年1-4月有8764人受到犬的伤害。
有鉴于此，此次《条例》制定的立法观念由高费用扼制养犬转变为通过合理收费规范养犬。从专家代拟稿到最终《条例》公布，一直没修改过的就是管理服务费的收取数额。尹皓说，立法之初，法规制定者的想法就是让大家都交得起服务费，减轻其经济负担。从查找到的国内其他城市的相关条例看，我市收取的服务费是国内最低的。而且服务费是取之于养狗人用之于狗，服务费的收支明细也将公布于众。
一部法规的可操作性，是其能否发挥作用的决定性条件。于是，在《条例》制定中，确定服务费的数额从始至终没修改是为了可执行，而反复修改的许多内容也是为了可执行。比如在专家草拟稿中，《条例》的适用范围为“本市行政区内”。这个概念是包括了全市的八区十县(市)，但在第一次审议时，有些委员提出，这一规定缺乏可行性。因为农村养狗的很多，而且这些狗还有看家护院的功能，如果市区和农村统一管理太不实际了。二次审议时，又有委员提出对养犬管理范围应该突出重点。因此，在公布的《条例》中，适用范围更改为：“哈尔滨市建成区、县(市)人民政府所在地镇”。尹皓说，这个表述是参照了国家的《城乡规划法》，非常严谨。”
施行准备与自我整改
管理部门目前还未出台具体的施行办法，部分养狗人却已有迅速找到了“自我整改措施”。同时，对受狗惊吓和狗随地排便等问题能否解决，市民也有疑虑。
《条例》自本月1日公布后，无论是养犬的市民还是养犬的管理部门都需要准备时间，所以施行日期原本就定于为明年。尹皓说，对此市公安部门曾有异议，他们很迫切地希望早些施行，早日将狗管理好，因此，在施行日期上有过分歧，最后他们将这些意见进行了“折中”，定于明年4月1日起施行。
《条例》相对于之前的限犬规定，养犬的管理体制发生了改变。由原来仅靠公安机关一个部门管理变成由公安、畜牧兽医、城管行政执法等部门参加的养犬管理协调工作机制。而目前，这些部门对于如何执法还没有具体说法，因此引来了市民的关心和疑问。
市公安局相关人士称，由于包括烈性犬、大型犬处理办法在内的一些细则还没有正式出台，目前，还无法回答关于如何执行新法规的问题。大狗当道，行人惊吓得不知所措。
市畜牧兽医部门相关负责人说，目前，《条例》刚公布，该部门还没有制定出具体的执行办法。而记者从市动物卫生防疫站了解到，前几年国家公布的一系列取消收费的项目里包括犬免疫费，而我市对此没有出台相关的细则，购买犬免疫疫苗的钱从哪里来成为一个问题。市财政则考虑到，如果用纳税人的钱去购买犬疫苗，免费给养犬人使用不合适。因此，市动物卫生防疫站一直没钱购买犬免疫疫苗，政府犬免疫方面近年是空白的，一些养狗人都是到宠物医院等地自行免疫。《条例》施行后，收取了犬类管理服务费，市动物卫生防疫站就可以按《条例》进行犬免疫了。而狗随地排便的问题更是引起许多市民的疑虑。
“《条例》有一个条款的操作性现在看来是比较差的。”尹皓说，这就是第五十九条，“养犬人违反本条例未及时清理犬只排泄物的，由城管行政执法部门责令清除，并处以一百元以上二百元以下罚款。”“狗是人类的朋友”这个观点没人否认，但为什么很多市民对养狗那么排斥，其中一个重要原因就是一些养狗人任由狗随处大小便。所以，《条例》中必须有狗便的管理内容。但是，虽然狗随地排便并不罕见，但让执法人员抓现行的机率还是比较小的。尹皓表示，在这一条款上，立法的本意并不以罚款为最终目的，而主要是提示养犬人注意，从自己做起，避免这种行为的发生。
小区休闲桌成小狗的游戏台。
市城管办工作人员刘遥也认为，在这一点上执法到位非常难。狗便已成为我市的一个污染源，大家对此都特别头疼。一些养狗人甚至特地在狗排便的时间出门遛狗，将狗便排在外面。城管部门除了及时清理狗便，目前也没有更好的应对之策。他们也希望通过《条例》的引导，来提高养狗人保护环境卫生的意识。
对于《条例》的施行，更多的市民有着很高的期望。很多人表示，希望借此来让养狗产生的环境卫生问题和狗伤人等问题得以改善。这其中，也包括许多养狗的人。管理部门的管理方案还未出台，但一些养狗人已经对《条例》表示了拥护。家住正义街的一位独居的中年女士家里有4只狗，全部是收养的流浪狗。对于《条例》中“每户限养一只”的规定，她已有了自己的“整改计划”，她说，一家养一只挺合理的。她的经济条件有限，养太多狗有经济负担，也照顾不过来。她已跟住在江北、喜欢狗、能对狗好的几个亲戚商量好，把其余的狗送给他们养。而且，她一定要办理养犬登记，并缴纳管理服务费，因为即使这些年没交过管理费，一年给狗治病也没少花钱。而交了管理服务费后，狗免疫、伤人等都不用自己再花钱了。
几条大狗路中站，周围无人敢靠前。
安广街附近有一只叫“土豆”的松狮犬，虽然禁养的大型犬目录还没有确定，但一般人认为松狮应属于大型犬。犬主人告诉记者：“我家这只狗已经养五六年了，让我们把大型犬养到自然死亡的规定挺人性化的。养完这只，我家也不打算再养了，它每次有个病有个灾的，我们都特别心疼。而且，这么大的狗确实不好伺候，领出来遛时，也怕吓着人惹纠纷。”
一些养大型犬的市民还表示，法规充分考虑到了他们对狗的感情，他们也要身体力行遵守法规。一位养了一只阿拉斯加雪橇犬的市民说：“我家这只狗太大了，为了避免惊吓小孩和老人，以后我要挑特别早或特别晚、人不多的时候出来遛狗。每次遛狗还要随身带旧报纸，清除狗便。”
一户限养一只，两只狗中必有一只得送人。
可借鉴的“犬患治理之道”
多地点办理养犬登记，让养犬人感到方便；变管理为服务，设置狗粪收集箱和便溺区等，是外地读者给本市施行《养犬条例》的建议。
近年，我国一些城市相继出台了地方养犬条例，这些城市在施行中有成功，也有不足，先行者的经验和教训值得我市吸取和借鉴。在网上就有许多关注哈埠养犬管理的外地友人提出了建议，也提出了疑虑。
办理养犬许可证一定要简捷、方便，才能把城市里的狗都纳入管理———这是长沙市民晓佳根据长沙市的情况给出的建议。晓佳家里有一只宠物狗，由于没办证，一直是“黑户”。她说，前两年，长沙市刚出台《城市养犬管理规定》，她就想按规定去办证，但去了三次派出所都没办成，派出所民警讲不清楚这个证该怎么办。后来还是一个同事告诉她，得去公安分局办证。晓佳说：“办证太麻烦，不办证也没人管，现在也就懒得去办证了。”另外，长沙也不允许养大型犬，但晓佳说，遛狗时还是看到很多大型犬，并没感觉到大型犬数量减少。因此立法后的管理尤其重要。
针对办理养犬许可证的“不便民”，一些社会学者认为，我市在具体执行上，可以参考香港的经验。香港是全球首个规定为犬只植入电子识别芯片的地区，而且给狗办证收费很便宜。香港渔农自然护理署兽医师刘炎东曾在电视节目中介绍，香港犬只办理牌照的地点很多，但价格不一样，在公职部门是80港币，在获得授权的私立单位办理是46港币。
让公共场所里的狗便消失，是很多城市居民的期望。但国内不少城市在“治理狗便”方面效果不理想。去年上半年，徐州市《养犬管理条例》实施，徐州一家媒体的记者老张向本报介绍，徐州的新《条例》在收容违规犬、登记并给狗植入芯片、规范动物诊疗机构等方面有一定的效果，但是在“治理狗便”方面毫无起色。而徐州市大部分市民曾经在这方面对《条例》寄予厚望。而且，人被大型犬惊吓的事件还时有发生。
针对狗便和被狗惊吓，一些社会学者也认为香港的经验较可取，香港虽然对养狗不鼓励、不禁止，但在街上却有禁止狗随地大小便的警示牌，在街道上有1.8万个废纸箱和792个狗粪收集箱，清洁工人每天至少清理一次。另外，香港只有4个公园允许狗进入，减少游人遇狗受吓的几率。针对市民意见较大的狗便问题，我市一些社会学者建议，管理部门可以仿效香港，在小区内、路边安置狗粪收集箱，也可在街道垃圾桶旁边设置简易的“狗狗便溺区”，通过服务的周到来提高养狗人的整体素质和改善环境。
对此，我市的许多市民也有着同样的观点。王兆新村张涛的想法代表许多人的心声：法规出台了，但能不能执行到位更重要。
