原标题：利益驱使“养鱼执法”是道路“三乱”根源

　　十几年的“治超”为何收效甚微?原因就在于它不是具体某个人违法违规，也不是某个部门某个单位，而是地方政府的利益驱使执法标准的不统一为各地“养鱼执法”提供了极大的便利。而标准不统一的原因，在于多头“治超”。

　　在以货车司机为浏览群体的几个网络论坛里，时不时就有人发帖问:“谁有王金伍的联系方式?”

　　相熟的网友会在跟帖中呼应:“金伍，有人找，快出现。”

　　没多久，网名为“货车维权”的王金伍就真的出现了。他会在回复中写出自己的邮箱和QQ，让找来的人把相关材料和证据发给他。

　　这名河南省西峡县的原货车司机，因长期与“公路三乱”现象作斗争而在近年名声鹊起。他最近通过媒体曝光的一件事情，是“河南永城女货车主不堪乱罚款自杀”事件。

　　经媒体曝光后，该事件已引起河南省交通厅、商丘市政府关注调查。永城市当地也已成立联合调查组，并责成永城市交通局党委、公路局党组写出深刻检查，对有关责任人严肃处理。

　　今年3月，王金伍在论坛上发表了一篇帖子，题目叫《三千万货车司机的尴尬生存状况》，痛陈货车司机所受“公路三乱”之苦。该帖子获得了16万余次的点击。

　　“女货车主自杀”事件发生后，王金伍再次将该文发给记者。他问:“这么极端的一个事件，还不够引起警醒，进而彻底终结‘公路三乱’吗?”

　　女货车主不堪罚款服毒自杀

　　11月14日晚，王金伍的微信上收到一条求助留言。留言者叫刘怀洲，之前就已慕名添加了王金伍的微信。

　　刘怀洲在微信中称，自己的妹妹刘温丽在当天因不堪路政罚款而喝农药自杀了，现在还在医院抢救。

　　王金伍当即意识到问题严重。他立马让刘怀洲将罚款票据等证据材料发给他。

　　几天以后的11月20日晚，为确保事件真实性，王金伍没有通知刘怀洲，独自赶往永城了解情况。次日早上在医院见到刘温丽以后，他才与刘怀洲联系上，并对整个事件进行了梳理。

　　据货车司机郭万里回忆，11月14日下午5点多，他开着货车与车主刘温丽一起去送货。当这辆拉着石料的货车路过永城市沱滨路附近时，一辆有交通执法标识的车，突然加速从左侧车道超到他们前面，强行将货车拦了下来。

　　郭万里对媒体称:“他们(执法人员)问有(缴过处罚的年)票吗，我说有(年)票，他说把票给我看看，有(年)票，我就不罚你了。”

　　郭万里说，对话中说的“票”是指货车车主向永城运政、路政执法部门事先缴纳的超限罚款的费用，分为年票、月票两种。年票是向当地运政执法部门缴纳，一年缴一次，每辆车每年3000元；月票则是向当地路政执法部门缴纳的费用，每月3000元，有效期只有一个月。缴款之后就可以超载行驶，有效期限内不用再交罚款。

　　王金伍告诉《法制日报》记者，郭万里出示了票据。但几分钟后，执法人员又打电话叫来一辆流动治超车。看到是路政部门的人员，郭万里又出示了10月29日刚给当地路政部门缴过的罚款“月票”。

　　但这次他们并没有获得通行。在现场的女车主刘温丽难抑气愤，打上一辆出租车直奔农药店，回来时手上多了一瓶农药。

　　王金伍转述郭万里回忆称，当时刘温丽拿了农药说，你要不让我过，我就死给你看。执法人员对此无动于衷。刘温丽最终打开瓶子，喝下了农药。

　　此后数日，刘温丽在医院救治，货车则被两辆执法车前后夹停在公路上。这一状态一直持续到王金伍向媒体爆料后记者前往采访。

　　11月27日，刘温丽脱离生命危险出院。刘怀洲向媒体透露，永城公路局支付了3万元医药费。

　　“养鱼执法”带来超载恶性循环

　　12月2日，该事件被媒体曝光后，河南省相关部门介入调查。舆论关注的焦点，被放在郭万里所说的“月票”上。

　　永城市公路局路政大队大队长高永福此前在接受采访时，明确否认“月票”存在，并称“不知道‘月票’是什么概念”。

　　“这是一个必须调查清楚的问题。假如真办了罚款‘月票’，它本身就是违法的，那是很严重的事情。”北京交通大学交通运输法研究所所长张长青在接受《法制日报》记者采访时表示。

　　尽管目前还无法确定在该起事件中“月票”是否存在，但张长青告诉记者，办“违法月票”的事，已经不是一两个地方存在的现象了。

　　在多年的调研经验中，他见识过各种各样的“月票”:“有的这个县办了那个县不承认；有的是允许你超载5吨，超载5吨以上我才罚你。”

　　无论是否通过“月票”形式预收罚款，普遍的“以罚代卸”是各地均无法否认的治超执法现状。

　　根据道路交通安全法第九十二条规定，货运机动车超过核定载质量的，处罚款，并由公安机关交通管理部门扣留机动车至违法状态消除。

　　超载车要实现“违法状态消除”，只能通过卸车。我国的道路运输条例对此有更明确的规定，道路运输车辆运输货物的，应当符合核定的载质量，严禁超载；载物的长、宽、高不得违反装载要求。

　　按照规定，道路运输管理机构的工作人员在实施道路运输监督检查过程中，发现车辆超载行为的，应当立即予以制止，并采取相应措施安排旅客改乘或者强制卸货。

　　再细化至《关于在全国开展车辆超限超载治理工作的实施方案》等若干个行政规定，无论罚款多少，“强制卸货”均为无条件执行的底线条款。

　　“但现实中所见，处处均与这些规定不符，都是以罚代管，我罚了你了，你继续上路，下个路口罚了再让你走，一路这么下去。”张长青分析，这样的一个后果就是恶性循环:“司机慢慢悟出来了，你都这么执法，我不超载就挣不到钱，而超载的话，即便交了罚款，还能赚一点。”

　　张长青坦言，这就是典型的“养鱼执法”。“而如果反过来，每个路口都严格执法，哪个站抓住的哪个站就要求卸货，货车司机也就不敢超载了。所有人都不敢超载，整个货运秩序就会得到恢复。”张长青分析，超限超载问题是由“违法者”和“执法者”两方面原因形成的，其中“执法者”是根本。“养鱼执法”导致货车司机不得不被动超载。

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　　根子在于地方政府利益驱动

　　“养鱼执法”的背后，是利益的巨大驱动力和“以罚养员”的制度之弊。

　　王金伍对此深有体会，他向记者介绍了与此相关的多个维权经历。

　　2011年，在黑龙江省西部一个贫困县，王金伍结识了该县道路运输管理站站长姚某。在一次酒酣耳热之后，姚某向王金伍坦言，该县一年公路罚款收入达300余万元，而“罚款是用来发工资的”。

　　这些话被拍成视频传到了网上。姚某在视频中说:“我这40多人吧，有19个是省运管局的编制，是省运管局给钱，工资福利啥都有，但剩下的人，就只能靠罚款了。”

　　他还抱怨:“所有的罚款当地财政要扣40%，返还站里的只有60%。”

　　此非孤例。今年年初，王金伍代表700多位货车司机，举报山西某市辖区运管所乱罚款。事后经他证实，该区交通局“直管”的40余人运政稽查队，仅2012年上缴的罚没收入就达1277万元。

　　而该交通局仅有八九人享受行政性财政拨款，其余约300名员工的工资福利全靠“自谋”。在去年上缴区财政1277万元的同时，该局获得财政拨款1040万元，约占80%。

　　而王金伍对比此前三年该区的罚款收入与财政拨款比例发现，二者之间的同比挂钩关系明显。

　　“这样的现象很普遍，很多地方路政部门都是变相的自收自支。那钱从哪来啊？”张长青说。

　　张长青分析，道路“三乱”(乱设路卡、乱罚款、乱收费)现象屡屡被曝光，但为何鲜见有人被处理?十几年的“治超”为何收效甚微?“原因就在于它不是具体某个人违法违规了，也不是某个部门某个单位，而是地方政府的利益驱使”。

　　“复杂利益关系下的地方保护，这才是根子所在。”张长青说。　　

 　　多头“治超”带来执法标准不一

　　2012年年初，河南省东部某县两个国道超限超载检查站上的5名路政员同时被控“滥用职权罪”。《法制日报》记者调查后发现，该系列案件背后，凸显了“治超”领域执法标准不统一所带来的困境。

　　法院判决认定，5人所涉问题均为在路政执法过程中不正确履行工作职责，违反公路法及河南省治超相关管理规定，重罚款轻卸载，以收取少量罚款方式放纵超限车辆通行。

　　在检察机关的指控中，突出了涉案人员因少收罚款而造成的国家损失，总额达500余万元。

　　该案审判长在接受《法制日报》记者采访时坦言，在该起案件中，国家相关部门对于具体罚款额度并没有相关规定，而河南省制定的罚款标准十分高。

　　“按照这个标准来罚，拒罚率会达到100%。所以他们就内部统一了一个标准，比较低，这和省里的标准是有冲突的。”该案审判长说。

　　对于为什么要执行一个更低的罚款标准，他介绍，该县运政部门并没有财政的专项资金保障，办公经费都是通过罚款后财政返还支持。如果拒罚率过高或者超载者绕行，他们将失去稳定的收入来源。

　　在王金伍看来，执法标准的不统一为各地“养鱼执法”提供了极大的便利。而标准不统一的原因，在于多头“治超”。

　　他向《法制日报》记者介绍，自1994年国务院下发治理公路“三乱”的通知至今已有19年，各种通知、决定、规章层出不断。结果“三乱”未除，各部门反而紧抓罚款资源不肯撒手。

　　他介绍，最直接的“治超”部门包括路政(公路)、城管(城市道路)、运政、交警四个部门。而针对货车运输的罚款收费远不止这些，细算达17个部门之多，货车俨然成为独特的“罚款经济”主脉。

　　“同一个‘超载’行为，交警叫‘超载’，最高罚2000元；路政叫‘超限’，按照车轴核定，最高罚款3万元；城管叫‘超重行驶公路’，最高罚款2万元；运管叫‘超越许可’，按照营运证最高罚款10万元；收费站叫‘超限行驶公路’，按照车型收费最高达过路费的16倍。”王金伍一一列举说。 

　　黑龙江哈尔滨阳明滩大桥引桥坍塌事故发生后，云南大学法学院副教授仇永胜曾专门对超限超载行为的法律标准进行过研究，并公开发表《治理“双超”的行政法律问题探究》一文。

　　“大量规范性法律文件都对超限超载行为做了相应的规定，导致根据法律法规中有关两种行为的规定产生出不同的执法主体、执法标准和处罚尺度。”仇永胜在他的研究报告中称。

　　他分析说，依照法律法规，公安交管部门和交通路政执法部门都有权对超限进行行政处罚，可是两执法部门的处罚依据大相径庭，由此造成执法范围模糊和混乱。

　　他建议，应通过完善现有法律法规，对超限超载违法行为标准认定、处罚幅度、处罚手段进一步统一细化，减少“弹性”。同时，还应完善相关法律法规中有关超载车辆自行或强制卸货的内容，改变传统的“以罚为主，只罚不卸”的现象。